Sentenza n. 202500449/2025

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la  Emilia Romagna
sezione staccata di Parma (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Italo Caso,	Presidente, Estensore
Caterina Luperto,	Referendario
Paola Pozzani,	Referendario
per l’accertamento
- dell’illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dall’Amministrazione in ordine all’istanza di conversione del permesso di soggiorno per protezione speciale in permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato presentata in data 7 marzo 2025 e in ordine all’istanza di rilascio di titolo di viaggio presentata in pari data;
- del diritto del ricorrente di formalizzare la propria istanza di conversione e di ottenere sulla stessa una determinazione amministrativa, nonché di ottenere il rilascio del titolo di viaggio.
ai sensi dell’art. 117 cod.proc.amm.
sul ricorso numero di registro generale 370 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avv. Massimo Cipolla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell’Interno e Questura di Parma, in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e della Questura di Parma;
Visti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del 22 ottobre 2025 il dott. Italo Caso e uditi, per le parti, i difensori come specificato nel verbale;
Considerato che con decreto in data 31 marzo 2023 il Tribunale Ordinario di Bologna (Sezione specializzata in materia di Immigrazione, Protezione internazionale e Libera circolazione cittadini UE) riconosceva al ricorrente, cittadino del Togo, il “diritto al rilascio di un permesso di soggiorno ai sensi dell’art. 32, comma 3, D. Lgs. n. 25/08 per protezione speciale”, con trasmissione degli atti alla competente Questura per le conseguenti determinazioni;
che in data 11 luglio 2023 la Questura di Parma rilasciava all’interessato il permesso di soggiorno per protezione speciale, con scadenza fissata al 31 marzo 2025;
che, in vista della scadenza del permesso – giacché titolare di contratto di lavoro –, egli decideva di presentare un’istanza di conversione del titolo di soggiorno in permesso di soggiorno per lavoro subordinato, e a tale fine il suo legale inoltrava alla Questura di Parma (in data 7 marzo 2025) una “istanza per la convocazione con fine formalizzazione domanda di conversione del permesso di soggiorno da protezione speciale a permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato e richiesta di rilascio del titolo di viaggio”, essendo privo di passaporto ed impossibilitato ad ottenerlo, sì da necessitare anche di «titolo di viaggio»;
che, seguitone un informale scambio di vedute e informazioni con l’Amministrazione circa le formalità da osservare per l’istruzione della pratica – soprattutto in ragione della indisponibilità del passaporto e delle problematiche conseguenti –, il ricorrente reiterava l’istanza in data 22 aprile 2025 e illustrava le ragioni per le quali, malgrado le obiezioni mossegli medio tempore, nulla ostasse al vaglio delle sue richieste;
che, lamentando il silenzio della Questura di Parma, l’interessato ha infine adito il giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 117 cod.proc.amm;
che, innanzi tutto, egli assume convertibile il suo permesso di soggiorno per protezione speciale in permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato, trattandosi di posizione incardinatasi nel nostro ordinamento prima dell’entrata in vigore del decreto-legge n. 20/2023 (c.d. decreto Cutro), che ha modificato in senso restrittivo la disciplina del permesso di soggiorno per protezione speciale ma senza incidere sulla convertibilità dei titoli rilasciati in ragione di istanze anteriori;
che, inoltre, a suo dire, (i) la pretesa azionata implica la giurisdizione del giudice amministrativo, (ii) la presentazione dell’istanza di conversione del titolo di soggiorno ha fatto sorgere in capo all’Amministrazione l’obbligo di definizione della pratica (art. 2, comma 1, legge n. 241/1990), (iii) la Questura di Parma avrebbe dovuto comunque emettere un provvedimento espresso e ciò anche in caso di asserita inammissibilità/irricevibilità dell’istanza di conversione per l’assenza di passaporto, (iiii) è oramai decorso il termine di sessanta giorni per la conclusione del procedimento (art. 5, comma 9, d.lgs. n. 286/1998);
che, analogamente, ricorrerebbero tali condizioni per l’istanza di rilascio del titolo di viaggio, con palese violazione dell’art. 2, comma 1, della legge n. 241 del 1990, dal momento che l’Amministrazione gli rifiutava di formalizzare la domanda e di emettere una decisione nel termine di sessanta giorni;
che, secondo il ricorrente, poi, può trovare applicazione nel caso di specie l’art. 31, comma 3, cod.proc.amm. ed essere quindi legittimato il giudice a pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio, non essendovi concreti motivi ostativi alla conversione del titolo in permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato, a fronte della dimostrata titolarità di un contratto di lavoro a tempo indeterminato e della disponibilità di un reddito adeguato, mentre la sola assenza del passaporto – come riconosciuto dalla giurisprudenza – non può costituire un ostacolo insormontabile alla conversione del permesso di soggiorno nei casi in cui, sussistendo elementi idonei a dimostrare l’identità del richiedente, il ricorrente è titolare di protezione speciale e ha dato prova dell’impossibilità di ottenere in Italia il passaporto;
che, infine, il ricorrente assume di avere pieno diritto al titolo di viaggio, richiamando a tal fine la circolare del MAE n. 48 del 31 ottobre 1961, secondo cui “agli stranieri che non abbiano la qualifica di rifugiati politici e che per ragioni varie non possono ottenere il passaporto dalle autorità del loro Paese verrà rilasciato un nuovo documento, denominato Titolo di viaggio per stranieri”, per dovervi rientrare – secondo la giurisprudenza – anche il caso in cui l’impossibilità di ottenere il passaporto sia causata da situazioni oggettive come quella derivante dal fatto che esistono Paesi non diplomaticamente rappresentati in Italia o consolati che, seppur presenti, non sono autorizzati all’emissione del passaporto;
che, in conclusione, l’interessato invoca – in via principale – l’accertamento dell’illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dalla Questura di Parma e la declaratoria del diritto al rilascio di un permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato e di un titolo di viaggio, e – in via subordinata – l’accertamento dell’illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dalla Questura di Parma con conseguente ordine all’Amministrazione di provvedere sulle istanze di conversione del titolo di soggiorno e di rilascio di titolo di viaggio e con nomina di un Commissario ad acta che eventualmente provveda in via sostitutiva, venendo nelle more rilasciata una ricevuta attestante la presentazione dell’istanza di conversione;
che si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Interno e la Questura di Parma, a mezzo dell’Avvocatura dello Stato, opponendosi all’accoglimento del ricorso;
che alla camera di consiglio del 22 ottobre 2025 la causa è passata in decisione;
Ritenuto che, quando l’Amministrazione resti inerte non portando l’iter procedimentale avviato su istanza di parte alla sua fisiologica conclusione mediante l’adozione di un provvedimento espresso, l’ordinamento tutela l’interesse pretensivo del privato mettendogli a disposizione l’azione avverso il silenzio;
che, in particolare, l’art. 31 cod.proc.amm. prevede che “decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo e negli altri casi previsti dalla legge, chi vi ha interesse può chiedere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere” (comma 1) e che “l’azione può essere proposta fintanto che perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento” (comma 2), precisando che “è fatta salva la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti” (comma 2);
che, ciò stante, emerge nella circostanza che, dopo un’istanza risalente al 7 marzo 2025, ci sono stati più contatti informali tra il ricorrente e l’Amministrazione, senza però che sia mai intervenuta una decisione di quest’ultima sulla pretesa conversione del permesso di soggiorno per protezione speciale in permesso di soggiorno per motivi di lavoro e sul contestuale invocato rilascio di un titolo di viaggio;
che, anzi, il ricorrente ha reiterato le richieste in data 22 aprile 2025, allo scopo di chiarire alcuni aspetti oggetto di interlocuzione medio tempore intervenuta con la Questura di Parma;
che, tale essendo l’oggetto della controversia, spetta innanzi tutto al Collegio verificare quale incidenza abbia sulla vicenda la nuova disciplina di cui all’art. 7 del decreto-legge n. 20 del 2023 (conv. legge n. 50/2023) e la ivi prevista eliminazione del permesso per protezione speciale dal catalogo dei permessi convertibili in permesso di soggiorno per motivi di lavoro, disciplina che reca anche una norma transitoria di cui va accertata l’applicabilità al caso di specie;
che, in particolare, l’art. 7, comma 2, del decreto-legge n. 20 del 2023 prevede che “Per le istanze presentate fino alla data di entrata in vigore del presente decreto, ovvero nei casi in cui lo straniero abbia già ricevuto l’invito alla presentazione dell’istanza da parte della Questura competente, continua ad applicarsi la disciplina previgente”;
che, in relazione a tale previsione di carattere transitorio, è stato chiarito in giurisprudenza che si “… tratta di una disposizione in cui la locuzione “istanze” deve essere interpretata con riguardo al comma 1 che ha stabilito una pluralità di modifiche (anche di carattere abrogativo) al d.lgs. n. 286/1998 con la conseguenza che qualora le “istanze” si riferiscano a disposizioni incise dalla novella normativa, le stesse dovranno essere decise dall’Amministrazione mediante l’applicazione della disciplina previgente. In buona sostanza, il comma 2 dell’art. 7 garantisce la ultrattività della previgente disciplina in ordine alle domande presentate prima della data di entrata in vigore della novella normativa, permettendo la conclusione dei procedimenti avviati in forza della disciplina abrogata e derogando espressamente al principio del tempus regit actum, che avrebbe imposto all’Amministrazione di considerare la sopravvenienza normativa se intervenuta prima dell’adozione della decisione finale …” (v. TAR Veneto, Sez. III, 4 ottobre 2024 n. 2327);
che, pertanto, ove alla data dell’entrata in vigore dell’art. 7 del decreto-legge n. 20 del 2023 sia già stata formulata la domanda di riconoscimento della protezione speciale, a detta istanza si applica integralmente la disciplina previgente, comprensiva della convertibilità del titolo in permesso per motivi di lavoro, e ciò all’evidente scopo di non frustare l’affidamento già riposto dallo straniero nel conseguire un titolo suscettibile poi di evolversi fino a rafforzarne il radicamento nella comunità nazionale;
che, in definitiva, la legge ha posto come sbarramento temporale, ai fini della convertibilità del titolo, unicamente quello della data di presentazione dell’istanza di protezione speciale – e non altri –, sicché il dato letterale del comma 2 dell’art. 7 non consente di inserire una ulteriore condizione ostativa (implicita), limitativa di un così rilevante diritto (v. Cons. Stato, Sez. III, ord. 2 settembre 2024 n. 3314);
che, in conclusione, sebbene l’art. 7, comma 1, lett. a), del decreto-legge 10 marzo 2023, n. 20 (c.d. “decreto Cutro”), convertito con modificazioni dalla legge 5 maggio 2023, n. 50 – con entrata in vigore alla data del 6 maggio 2023 –, abbia abrogato la disposizione che ammetteva la conversione dei permessi di soggiorno per protezione speciale in permessi di soggiorno per motivi di lavoro, non ne deriva tuttavia che tutte le istanze da questo momento presentate siano di per sé insuscettibili di accoglimento, per rimanere vigente la disciplina pregressa sia quanto ai permessi di soggiorno per protezione speciale ancora in corso di validità e rilasciati ex ante, sia quanto ai permessi di soggiorno per protezione speciale conseguiti sulla base di istanza presentata prima della novella normativa (v. TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 26 luglio 2024 n. 2319);
che, a ben vedere, nel caso di specie il permesso di soggiorno per protezione speciale è sì stato rilasciato solo in data 11 luglio 2023 con validità fino al 31 marzo 2025, ma ciò all’esito di un contenzioso nato dal diniego di concessione della protezione internazionale e delle altre forme complementari di protezione opposto al ricorrente già nel 2019 dalla “Commissione Territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale” di Bologna e poi conclusosi in modo parzialmente positivo con decreto in data 31 marzo 2023 del Tribunale Ordinario di Bologna, cui è seguito il rilascio del titolo;
che, a fronte di tale quadro storico, non assume rilievo ostativo la circostanza che il permesso di soggiorno per protezione speciale sia stato rilasciato al ricorrente non su domanda direttamente inoltrata al Questore, ma all’esito di un giudizio sul suo diritto alla protezione internazionale, giacché si tratta di una differenza meramente procedimentale la quale non intacca il requisito sostanziale consistente nella pendenza del relativo iter – su domanda dell’interessato – al momento dell’entrata in vigore dell’art. 7, comma 2, del decreto-legge n. 20 del 2023, che rappresenta presupposto per l’applicazione della norma transitoria;
che, alla luce di tutto ciò, incombeva sulla Questura di Parma l’obbligo di provvedere sulla pretesa conversione del permesso di soggiorno per protezione speciale in permesso di soggiorno per motivi di lavoro, fatta valere dal ricorrente in data 7 marzo 2025 con un’istanza che, seppur formulata in termini di richiesta di “convocazione con fine formalizzazione domanda di conversione del permesso di soggiorno da protezione speciale a permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato e richiesta di rilascio del titolo di viaggio”, attivava comunque un iter che, in quanto finalizzato alla conversione del titolo di soggiorno, avrebbe dovuto portare – in caso di esito negativo – all’adozione di un provvedimento espresso con indicazione delle ragioni ostative alla conclusione del procedimento in senso favorevole al richiedente, tanto più a fronte di reiterazione della richiesta in data 22 aprile 2025;
che, del resto, prevede l’art. 2, comma 1, della legge n. 241 del 1990 che “… Se ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo”;
che, inoltre, la pratica andava evasa nel termine di sessanta giorni, come disposto in generale dall’art. 5, comma 9, del d.lgs. n. 286 del 1998 (“Il permesso di soggiorno è rilasciato, rinnovato o convertito entro sessanta giorni dalla data in cui è stata presentata la domanda …”), sicché il suo vano decorso – anche solo perché si sarebbe interrotto l’iter alla fase iniziale dell’acquisizione formale della domanda – rivela la fondatezza della doglianza incentrata sull’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione, in coerenza con il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui il termine di sessanta giorni ivi previsto costituisce termine la cui violazione non comporta l’illegittimità del provvedimento tardivamente adottato, ma determina la formazione di un silenzio-inadempimento avverso il quale il privato può esercitare l’azione di cui agli artt. 31 e 117 cod.proc.amm. (v, ex multis, TAR Lombardia, Brescia, Sez. I, 12 maggio 2025 n. 407; TAR Piemonte, Sez. I, 10 aprile 2025 n. 623);
che ciò, quindi, induce a disattendere l’eccezione di inammissibilità sollevata dall’Avvocatura dello Stato sul presupposto dell’operatività del diverso termine di centottanta giorni di cui all’art. 2, comma 4, della legge n. 241 del 1990;
che, quanto poi al preteso rilascio del titolo di viaggio, ugualmente emerge la sussistenza dell’obbligo di provvedere in capo all’Amministrazione, alla luce dell’avvio del procedimento promosso dal ricorrente e della generale previsione dell’art. 2, comma 1, della legge n. 241 del 1990 (“Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso …”), con la regola standard per cui, in difetto di diverso termine, il provvedimento espresso deve essere emesso entro trenta giorni dal ricevimento della domanda, sì da essersi nella fattispecie formato il silenzio-inadempimento denunciato dal ricorrente (v., tra le altre, TAR Lombardia, Milano, Sez. III, 16 giugno 2022 n. 1402), il che porta anche qui a disattendere l’eccezione di inammissibilità sollevata dall’Avvocatura dello Stato sul presupposto dell’operatività del diverso termine di centottanta giorni di cui all’art. 2, comma 4, della legge n. 241 del 1990;
che, del resto, è principio consolidato che l’obbligo di provvedere sussiste, oltre che nei casi espressamente previsti da una norma, anche in ipotesi ulteriori nelle quali si evidenzino specifiche ragioni di giustizia ed equità che impongano l’adozione di un provvedimento espresso, ovvero tutte le volte in cui, in relazione al dovere di correttezza e di buona amministrazione della parte pubblica, sorga per il privato una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni amministrative, quali che esse siano (v., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 9 gennaio 2020 n. 183), e in questo caso occorreva quindi formalizzare i motivi ostativi all’ulteriore corso dell’iter;
che, in effetti, la giurisprudenza ha avuto modo di evidenziare come, in tema di “titolo di viaggio” per cittadini stranieri, la pretesa alla sua concessione possa trovare fondamento nelle disposizioni impartite con le circolari del Ministero degli Affari Esteri del 31 ottobre 1961 e del Ministero dell’Interno del 24 febbraio 2003, che pur non essendo fonti del diritto impongono comunque agli organi/uffici destinatari un obbligo motivazionale rafforzato circa le ragioni della eventuale non condivisione degli indirizzi ivi espressi (v. TAR Veneto, Sez. III, 28 ottobre 2024 n. 2508);
che, pertanto, l’inerzia della Questura di Parma, che – quali che ne fossero le ragioni ostative (pur se solo di tipo procedimentale) – ha omesso di pronunciarsi sul preteso rilascio del titolo di viaggio con un provvedimento espresso, rivela anche per questa parte un silenzio-inadempimento tutelabile ai sensi dell’art. 117 cod.proc.amm.;
che, in conclusione, va assegnato alla Questura di Parma il termine di sessanta giorni dalla comunicazione della presente sentenza affinché la stessa provveda sull’istanza del 7 marzo 2025 (reiterata in data 22 aprile 2025), rimasta priva di formale riscontro sia quanto alla pretesa conversione del permesso di soggiorno per protezione speciale in permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato, sia quanto al perseguito rilascio del titolo di viaggio;
che, circa la possibile nomina del Commissario ad acta, si differisce l’incombente all’eventuale perdurante inerzia della Questura di Parma, su rituale richiesta del ricorrente;
che, invece, non può procedersi all’accertamento della fondatezza della pretesa al rilascio del permesso di soggiorno per motivi di lavoro e al rilascio del titolo di viaggio, richiedendo evidentemente l’adozione di tali determinazioni un’adeguata attività istruttoria, per il necessario accertamento in quella sede dell’effettiva sussistenza di tutti i relativi presupposti di legge, e ciò comportando, pertanto, che il presente dictum giudiziale sia necessariamente circoscritto alla statuizione della sussistenza dell’obbligo di provvedere in capo all’Amministrazione, in ossequio a quanto disposto dall’art. 31, comma 3, cod.proc.amm. (“Il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall’amministrazione”);
Considerato, in definitiva, che il ricorso va accolto, con conseguente obbligo dell’Amministrazione di provvedere nei termini suindicati;
che, tenuto conto della peculiarità della vicenda, le spese di lite possono essere compensate
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione staccata di Parma, pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, dichiarata l’illegittimità del silenzio, ordina alla Questura di Parma di provvedere nei termini indicati in motivazione.
Compensa le spese di lite, ma con rifusione del contributo unificato da distrarsi in favore del difensore dichiaratosi antistatario.
Manda alla Segreteria per i successivi adempimenti, nonché per la trasmissione della presente pronuncia – una volta passata in giudicato – alla Corte dei conti, Procura Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per la Regione Emilia-Romagna, ai sensi dell’art. 2, comma 8, della legge n. 241 del 1990.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.
Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

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